شفافیت اداری: پیروزی مردم و وفای به عهد رئیس جمهور

این مطلب، روز سه شنبه 15 تیرماه 1395 در سایت خبرآنلاین منتشر شده است. مطلب را مشترکاً با دکتر حسام الدین آشنا نوشتیم.

-----------------------------------------------------------------------

بیانیه رئیس‌جمهور حسن روحانی خطاب به ملت ایران در مورد پرداخت­های نامتعارف و حقوق‌های غیرمنصفانه، پایانی بر فضاسازی‌های سیاسی و آغازی برای تدابیر سیاستی در تقویت شفافیت در نظام حکمرانی در جمهوری اسلامی ایران است؛ زمان صدور و کیفیت بیانیه، تأمل در علل، تشریح لوازم اجرا و اصرار بر تثبیت دست‌آوردهای آن را ضروری می‌سازد. شماری از مهم‌ترین ابعاد این بیانیه عبارت‌اند از:

1.     ماجرای فیش‌های حقوق، پوشیدگی‌ها را کنار زد و پوسیدگی‌های نظام فرسوده و فرساینده اداری ایران را آشکار ساخت. نظام اداری که نزدیک به هشت دهه سیاست، اقتصاد و جامعه ایرانی را گرفتار خودساخته است، این بار در چنگ قدرت مردم و شبکه‌های اجتماعی گرفتار آمد. بیانیه شجاعانه رئیس‌جمهور راه را به‌سوی گشودگی در نظام اداری و شفافیت باز می‌کند.

2.     شبکه‌های اجتماعی که همواره متهم به گسترانیدن فساد بوده‌اند، در ماجرای فیش‌های حقوق در جایگاه چشم نگران و عامل نظارت عمومی و مردم‌سالاری ایفای نقش کردند. این رسانه‌های پیش‌تر متهم، امروز در جایگاه ضد فساد نشسته‌اند. البته دولت رئیس‌جمهور روحانی نیز افتخار مقاومت در مقابل فیلترینگ شبکه‌های اجتماعی و فراهم کردن فضای نقش‌آفرینی آن‌ها را برای خود حفظ می‌کند.

3.     مطالبه‌گری مردم برای شفاف‌سازی فیش‌های حقوق، دستگاه اداری را وادار ساخته از فرافکنی سیاسی فراتر رود و به‌عوض متهم‌ کردن گذشتگان، وارد امر سیاستی شود.  برای مردم  مهم است که بدانند دولت‌های قبلی چه خطاهایی مرتکب شده‌اند، اما بسیار مهم‌تر آن است که بدانند دولت فعلی برای ممانعت از تکرار آن خطاها چه می‌کند. این رویکرد، «گذشته‌گرایی سیاسی» را به «آینده‌گرایی سیاستی» تبدیل می‌کند. اکنون مردم خواست خود برای اصلاحات واقعی را تا مرز تبدیل شدن به یک بیانیه رسمی پیش برده‌اند.

4.     دولت برای اولین بار نشان داد که به جای خس و خاشاک خواندن منتقدان، به جای حواله کردن مخالفان به داغ و درفش و به جای انداختن بار مشکلات به گردن دشمنی‌های خارجی، می‌تواند کاستی‌های ساختاری در نظام حقوقی و قانونی، و نقصان مزمن و پرسابقه در عملکرد نظارتی را آشکارا بپذیرد و خود را متعهد به اصلاح نظام اداری و رویه‌های پرداخت حقوق و دستمزد نماید. ارتقای اصلاح‌طلبی مدنی به اصلاح‌گری دولتی یکی از مهم‌ترین ابعاد این بیانیه است.

5.     متأسفانه مطالعات و تجربیات شفافیت در ایران بسیار فقیر و لذا ترس از  شفافیت امری فراگیر است. بیانیه رئیس‌جمهور حاصل مطالعات و مذاکرات بسیار سنگین و صریح در سطح معاون اول، وزرا و مراکز مطالعاتی مرتبط با دولت است. تبدیل یک موضوع به ظاهر موردی و سیاسی تحت عنوان افشای فیش‌های حقوقی چند مدیر شبه‌دولتی به مطالبه ملی «شفافیت در حکمرانی» یک‌شبه و به سهولت اتفاق نیفتاده است. برخی عزیزان باتجربه معتقد بودند می‌توان بدون اصلاح روند با حل موردی بسنده کرد: «این کار جز مهم‌تر کردن موضوع بیش از اندازه سهمش هیچ حسن دیگری ندارد، اینکار جز بازی در زمین رقیب هیچ معنى دیگرى ندارد، حادثه‌ای پیش آمده پایه‌اش هم سیاسى بوده نه دلسوزی و درد دین، رئیس جمهور هم  به معاون اولش دستور جدی رسیدگى داده، او هم باید محکم کار را دنبال کرده و نتایج را شفاف اعلام کند،  عملاً خاطى را برکنار و تنبیه و قاصر و دله تازه به دوران و پول رسیده را برکنار و به مردم اعلام کند، والسلام. هر بنزین جدیدی به این آتش پاشیدن خطای محض است.» باتجربه‌های اهل فنی به جد نگران بودند که شفافیت فقط در حد قوه مجریه بماند: «در کشوری که دستور صریح مقامات به‌جایی نمی‌رسد  به هزار دلیل به هیأت شفافیت اصلاً محل نمی‌گذارند. از درب قوه مجریه ممکن است داخل شوند،  همانجا بمانند و کنگرى و لنگرى،  اما از نزدیک چهار راهى که یک راهش به بنیاد و ستاد و قرارگاه و قاضی و امیر و سردار و وکیل و .... برسد، رد نخواهند شد و اگر بشوند، قلم‌شان را مى‌شکنند.» عزیزان دلسوزی از یک‌طرف  نگران تأثیر شفافیت بر سرمایه اجتماعی حاکمیت بودند: «شفافیت بیشتر در حقوق‌ها، باقی مانده سرمایه اجتماعی حاکمیت را نیز بر باد خواهد داد. با هیچ توجیهی حقوق‌های بالای 10 میلیون برای مردمی که به سختی 2 میلیون درآمد دارند قابل پذیرش نیست.» و از طرف دیگر به تأثیر شفافیت بر نظام انگیزش کارکنان و مدیران توجه می‌کردند: «شفافیت امکان مقایسه حقوق کارشناسان ما با حقوق همکاران‌شان در بانک‌ها – و حتی با حقوق مدیران خودشان– را فراهم می‌کند و این فاجعه‌بار می‌شود. شفافیت باعث مسئله‌دار شدن همه می‌شود.»  این پاره‌های سخن فقط گوشه بسیار کوچکی از جنس مباحثات برای عبور از فهم سیاسی به تدبیر سیاستی است. اما رئیس‌جمهور شجاعانه بر همه این تردیدها غلبه کرده و گام در راه ارتقای شفافیت نهاده است و بی‌گمان خود را دلگرم و امیدوار به حمایت و مطالبه مردم برای تحقق این امر مهم می‌داند.

6.     بیانیه رئیس‌جمهور، حاوی سه ایده بسیار مهم درباره شفافیت است.

-        اولاً رئیس‌جمهور تمامی دستگاه‌ها را موظف می‌سازد که حداقل و حداکثر دستمزد ماهیانه مقامات کشوری و لشکری را در پایگاه اینترنتی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی درج کنند. اجرای این حکم بدان معناست که می‌توان دانست هر مقام در جمهوری اسلامی ایران چقدر حقوق دریافت می‌کند و این نقطه آغاز بسیار مهمی برای شفافیت و البته شایسته‌سالاری است. مردم از این به بعد می‌پرسند: آنچه در فیش‌های حقوقی به تفکیک تحت دو عنوان حق شغل و حق شاغل درج می‌شود چقدر با واقعیت تطبیق دارد؟ آیا صلاحیت‌‌های فردی و عملکرد فلان مقام، با دستمزدی که دریافت می‌کند متناسب است؟ این پرسش‌گری راه به‌سوی شایسته‌سالاری بیشتر خواهد برد؟

-        ثانیاً، رئیس‌جمهور دولت را متعهد ساخته که برای «نظام شفافیت اطلاعات» برنامه‌ریزی و آن را ساماندهی نماید. «نظام شفافیت اطلاعات»  دهه‌هاست که گمشده تاریخ اصلاحات اداری و توسعه در ایران و مردمان این سرزمین است و امروز روزنه امیدی برای دست یافتن به آن باز شده است.

-        رئیس‌جمهور دولت را به تسریع در اجرای قانون «دسترسی و انتشار آزادانه اطلاعات» متعهد ساخته است. بی‌گمان این قانون بخش مهمی از فرایند خلق «نظام شفافیت اطلاعات» است و اجرایی شدن این قانون، هم پوشیدگی‌های نظام اداری را آشکار می‌کند و هم پوسیدگی‌های آن را در معرض دید، بررسی و نقد قرار خواهد داد.

7.     بیانیه رئیس‌جمهور از امر معمول و متعارف در جامعه ایران، یعنی فرار خاطیان و قربانی کردن بی‌گناهان فراتر رفته و به رویه‌های خطا‌ساز و قربانی‌پرور می‌پردازد. شدت مطالبه مردمی و این واقعیت که دولت بدون فرافکنی خود را در برابر آنچه رخ‌داده، مسئول پنداشته است، سبب شد رسیدگی به پرونده فیش‌های حقوق از حد برکناری چند مدیر خاطی فراتر رود و اکنون در آغاز مسیر بررسی و اصلاح رویه‌های خطا قرار گیرد. رئیس‌جمهور اکنون از حد سخن گفتن و عمل کردن برای تحقق «عدالت توزیعی» فراتر رفته و پای در عرصه «عدالت رویه‌ای» و «عدالت اطلاعاتی» نهاده است. این آغازی است که بسته به میزان پایمردی جامعه و نخبگان بر سر مطالبات خویش، می‌تواند به دست‌آوردهای بزرگ ختم شود.

رئیس‌جمهور روحانی و دولتش از افشای فیش‌های حقوق آسیب دیده‌اند، اما اگر آن‌چنان که بیانیه وعده می‌دهد، استوار بر سر پیمان خویش برای اصلاح نظام اداری و پیشبرد شفافیت در ایران بایستند، یکی از معدود لحظات تاریخی در ایران معاصر آغاز می‌شود که در آن دولت می‌تواند تهدیدی بزرگ برای اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی را به فرصتی برای تقویت سرمایه اجتماعی بدل ‌کند. دولت در این راه باید چند مخاطره را نیز عمیقاً مد نظر داشته باشد.

1.     سطح بی‌اعتمادی مردم فراتر از آن رفته که خود را به یک بیانیه دل‌خوش کنند. مردم هوشیارانه به کردار دولتیان می‌نگرند و روند اجرایی شدن تعهدات بیانیه را رصد خواهند کرد.

2.     شفافیت ده‌ها میلیون طرفدار دارد اما این طرفداران اکثراً شهروندان سازمان‌نیافته و فاقد قدرت هستند؛ در مقابل شفافیت چند صد یا چند هزار نفر مخالفت قدرتمند، صاحب نفوذ و سازمان‌یافته‌ دارد. غلبه بر قدرت و نفوذ مخالفان سازمان‌یافته، عزم سیاسی بسیار جدی و البته مطالبه‌گری پیگیرانه مردم و نخبگان مصلح را طلب می‌کند.

3.     مطالبه شفافیت و اجرایی کردن «نظام شفافیت اطلاعات» با اتکای صرف به دستگاه‌های دولتی دشوار یا ناممکن است. اگرچه دستگاه اداری اکنون زیر ضرب و فشار افکار عمومی پا پس کشیده و وعده گشودگی و شفافیت می‌دهد، اما گذشت زمان به‌سرعت انسجام آن‌را تقویت کرده و اگر از بزنگاه ایجادشده استفاده نشود، بار دیگر به همان روال معهود بازخواهد گشت. وقت آن است که نمایندگان جامعه مدنی برای رسیدگی به پرونده عدم شفافیت، در کنار دولت قرار گیرند، زیرا شکاف‌های حاصل‌شده در بدنه دستگاه اداری به‌سرعت ترمیم می‌شوند مگر آن‌که جامعه مدنی در میان این شکاف‌ها بایستد و بر گشودگی هر چه بیشتر این سامانه ناکارآمد اصرار ورزد.

4.     وقت آن است که نخبگان درباره شفافیت و مقابله با فساد بسیار بنویسند و هرگز نگذارند شعله‌ای که این‌چنین برای سوزاندن ریشه‌های عدم شفافیت فروزان شده، به خاموشی گراید. وقت آن است که صدا و سیما به چهر‌ه‌های جدی و روشنفکران عرصه عمومی مجال بیشتری برای بیان ابعاد مساله بدهد. رئیس‌جمهور روحانی برای پیش بردن فرایندی که اکنون با بیانیه او آغازشده است به همراهی مردم، جامعه مدنی و نخبگان، مدیران و روزنامه‌نگاران رسانه‌های عمومی و فعالان شبکه‌های اجتماعی به‌شدت نیازمند است. برخی بوروکرات‌ها خواهند کوشید وی را متقاعد کنند که برکناری چند مدیر متخلف کفایت می‌کند، یا آن‌که به خیال خود رئیس‌جمهور را از بازی کردن در زمین جنگ روانی منتقدانش بازدارند. ایشان برای فائق آمدن بر همه مقاومت‌هایی که صاحبان پستوهای بوروکراسی دولتی، شبه‌دولتی، عمومی غیردولتی و سایرین در پیش خواهند گرفت، به انگیزه، انرژی و نیروی گفتمان اجتماعی-سیاسی شفافیت، باریشه عمیق مردمی و نخبگی نیازمند است.

5.     متنی در مردادماه 1392 با عنوان «اهداف و اولویت‌های راهبردی دولت یازدهم» منتشر شد و در اختیار مجلس شورای اسلامی قرار گرفت که در 43 صفحه برنامه‌های کلان رئیس‌جمهور را نشان می‌داد. این متن در بندهای 10 و 11 بخش «مبانی و اصول دولت یازدهم» بر «مبارزه با فساد» و «تلاش برای تحقق اصول حکمرانی خوب» تأکید می‌کند. عبارت «حاکمیت قانون و مهار فساد» در صفحه 9 نیز آمده است. اما مهم‌ترین وعده‌های رئیس‌جمهور در این متن درباره «حوزه کشورداری و نظام اداری» در صفحات 41 تا 43 آمده است. اکنون رئیس‌جمهور در لحظه آغازین راهی دشوار برای محقق کردن مندرجات آن سه صفحه و کامل کردن وفای به عهد خویش ایستاده است. رئیس‌جمهور روحانی اکنون فرصت دارد که با هدایت و حمایت مقام معظم رهبری با تمام توان بر اجرایی شدن تعهدات بیانیه اصرار ورزد و پس از کسب موفقیتی بزرگ در عرصه سیاست خارجی، دست‌آوردی بزرگ و تاریخی در عرصه سیاست داخلی کسب و نام نیک خود و دولتش را در تاریخ ایران ثبت کند. رئیس‌جمهور فرصت دارد تا هم‌چون قضیه مذاکرات هسته‌ای و برجام، واقعاً در کنار مردم بایستد و علی‌رغم آن‌که رویه‌ و منش گفتار و کردارش شباهتی به سلف خویش ندارد، اما به معنای واقعی و اثربخش، رئیس‌جمهوری مردمی باشد. آینده سیاسی رئیس‌جمهور روحانی و دولتش نیز تا اندازه زیادی به میزان موفقیت در اجرایی کردن بیانیه اصلاحات اداری و شفافیت و تحقق این‌گونه مردمی بودن بستگی دارد.

پایان دولت ساخت و سازی

این مطلب به سفارش مجله تجارت فردا، و درباره سخنان علی ربیعی در مجلس شورای اسلامی نوشته شده و در شماره 182 (4 تیر 1395) این مجله منتشر شده است.

------------------------------------------------------------------------

علی ربیعی وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی 25 خرداد 1395 در قامت وزیری با ایده‌های کلان ظاهر شد. حضور وی در مجلس از معدود دفعاتی بود که یک وزیر به عوض ارائه آمار و ارقام و پرداختن به جزییات، ایده‌هایی کلان درباره نظام اداره کشور و نظام تدبیر توسعه مطرح کرد. علی ربیعی به یکی از اشکالات اساسی در اقتصاد ایران اشاره کرد. در حقیقت پیش از ارائه تحلیلی از سخنان وی، تحلیلی از تحول در بازی والیبال ارائه کنم. این تحلیل ما را به عمق سخنی که ربیعی بیان کرده است خواهد برد.

بازی والیبال امروز به گونه‌ای است که صرف‌نظر از این‌که چه تیمی سرویس را می‌زند، هر تیمی که توپ را در زمین حریف بخواباند، امتیاز می‌گیرد. بازی والیبال دو دهه قبل این‌گونه نبود و تیمی که توپ را در زمین حریف می‌خواباند به شرطی امتیاز می‌گرفت که سرویس را نیز خودش زده باشد. پرسش این است که این تغییر قاعده، چه تحولی در والیبال جهان ایجاد کرد؟

این تغییرات، تبعات بسیار زیادی برای بازی والیبال داشته است. محدود شدن بازی والیبال به حدود 90 دقیقه، امکان مناسبی برای شبکه‌های تلویزیونی جهت پخش بازی والیبال ایجاد کرده است. زمان بازی والیبال، پیشتر بسیار بیشتر از امروز بود و به دلیل دشواری برآورد طول زمان بازی، امکان اجاره ماهواره یا تخصیص زمان مشخص در جدول پخش برنامه‌های تلویزیونی به والیبال وجود نداشت. امکان پخش تلویزیونی به افزایش درآمدهای این رشته و پایداری اقتصادی آن نیز کمک کرده است.

حالا تصور کنید فدراسیون جهانی والیبال به جای این تغییر قاعده، تلاش می‌کرد از طریق اعطای وام و ساختن هزاران سالن والیبال در نقاط مختلف جهان، توزیع توپ و تور و دادن کمک‌هزینه به تیم‌های ضعیف‌تر برای شرکت در مسابقات بین‌المللی، این ورزش را عالمگیر کرده و تعداد بیشتری از افراد را به سوی این ورزش جلب کند. هزینه چنین اقدامی بسیار زیاد می‌بود و والیبال به خوبی در تلویزیون نمایش داده نمی‌شد و پایداری اقتصادی آن نیز به اندازه امروز نبود. فدراسیون جهانی والیبال باید برای نظارت بر توزیع اعتبارات، پایش کیفیت و فرآیند ساخت سالن‌های والیبال و مبارزه با فساد در جریان ساخت و سازها و اعطای کمک‌ها، سازمانی مفصل را توسعه می‌داد. اما امروز والیبال به بازی سودآور، جذاب، با زمان قابل پیش‌بینی، قابل پخش تلویزیونی و رقابتی تبدیل شده است. والیبال امروز در چند واژه خلاصه‌شدنی است: آسان‌تر، سریع‌تر، جذاب‌تر، قابل پیش‌بینی‌تر، و رقابتی‌تر از گذشته.

علی ربیعی در مجلس دقیقاً درباره تفاوت دوگزینه‌ای که فدراسیون جهانی والیبال پیش‌رو داشت، سخن گفت. اما بدبختانه دولت در ایران گزینه توسعه والیبال از طریق اعطای وام برای ساختن تعداد زیادی سالن والیبال را برگزیده است و علی ربیعی نقد خود را متوجه همین گزینه کرد. دولت‌ها در ایران سالن‌های والیبال (زیرساخت‌های) متعددی می‌سازند، ولی بازی والیبال (کنش اقتصادی) در این جامعه، با قواعدی انجام می‌شود که بسیار کسل‌کننده، غیررقابتی، نابرابر و متمایل به محدود کردن رقابت میان چند بازیگر قدرتمند است. به علاوه از آنجا که درآمد پایدار ناشی از حق پخش تلویزیونی (و همه مزایای مترتب بر آن) که معادل درآمد ناشی از فعالیت در یک محیط کسب و کار مناسب است، وجود ندارد، اقتصاد دائماً به رانت‌های مختلف و حمایت‌های دولتی وابسته است.

علی ربیعی به این واقعیت اشاره کرد که زیرساخت‌ها در بستر اقتصاد ایران، دردی دوا نمی‌کنند. این رویکرد وی متناظر با ایده سوزان رز-آکرمن است که در کتاب فساد و دولت (آکرمن، 1385) می‌نویسد: «کشورهای دارای درآمد پایین و کشورهایی که نرخ‌های رشد اندکی دارند اغلب در وضعیت دشواری هستند زیرا نمی‌توانند از منابع انسانی و مادی خود به‌طور موثری استفاده کنند. آنها نیازمند اصلاحات نهادی هستند، اما این‌گونه اصلاحات دشوارند. ساختن سدها، بزرگراه‌ها و تسهیلات بندری از نظر فنی ساده است. اصلاح حکومت و کمک به رشد یک بخش خصوصی نیرومند، وظایف ظریف‌تر و پیچیده‌تر و دشواری هستند که نمی‌توان آنها را به یک طرح مهندسی فروکاست.» دشواری اصلاحاتی که مشوق یک بخش خصوصی فعال باشند، فساد را کاهش دهند و نظام اداری را اصلاح کنند، بسیار بیشتر از کلنگ زدن 40 هزار پروژه عمرانی است که دولت نهم و دهم به ارث گذاشت. دولت‌ها برای‌شان ساده‌تر است که دولت «ساخت و ساز» باشند و بسیار دشوار است که منادی اصلاح «ساز و کار» باشند.

این عبارت، تفاوتی آشکار میان دولت‌های ساخت و سازی و دولت‌های ساز و کاری قائل می‌شود. دولت ساخت و سازی دائم درگیر ساخت سازه‌ها، کارخانه‌ها و سرمایه‌گذاری‌هایی است که بارها ساخت آنها را تجربه کرده و طنز ماجرا این است که درباره آنها به این نتیجه رسیده که باید خصوصی شوند. اما دولت ساز و کاری درگیر اصلاح رویه‌های مولد انگیزه‌ها، رقابت و تقلیل فرصت‌های فساد و به کار بستن شیوه‌های جذب مشارکت بیشتر مردم است.

دست زدن به اصلاح ساز و کارها، نیازمند درگیر شدن با منافع سازمان‌یافته و غیرسازمان‌یافته است و به اجماع‌سازی، گفت‌وگو با ذینفعان و ریسک انجام دادن فعالیت‌هایی است که برای نمایش‌های پوپولیستی هیچ تناسبی ندارند.

روی آوردن به دولت ساخت و ساز‌کننده به جهات دیگری نیز شیرینی و جذابیت دارد. ترکیبی از انگیزه‌های پوپولیستی سیاستمداران، منافع شرکت‌های پیمانکاری و زنجیره‌های تامین مواد ساخت و ساز، و انتفاع بوروکراسی دولتی از محل ساخت و ساز، به علاوه انگاره عمومی جاافتاده‌ای در درون مردم که گزارش کار دولت‌ها را -در کوتاه‌مدت- بر اساس تعداد پروژه‌ها ارزیابی می‌کند، دولت‌ها را به «ساخت و ساز» متمایل می‌کند. دولت‌ها دائماً پروژه‌هایی را که بوروکرات‌ها، نمایندگان مجلس و شرکت‌های پیمانکاری در طراحی آنها نقش جدی دارند و مطالبه مردمی برای آنها را نیز تحریک می‌کنند، کلنگ می‌زنند؛ اما هیچ کار جدی‌ای برای بهبود محیط کسب و کار، مبارزه با فساد، تسهیل همکاری فناورانه، اصلاح نظام بانکی، تکمیل زنجیره‌های ارزش، و زمینه‌سازی برای ارتقای بهره‌وری انجام نمی‌دهند. مدیریت منابع آب در ایران نمود جدی چنین وضعیتی است. صدها سد و هزاران سازه آبی با قیمت‌های گزاف ساخته شده‌اند اما وضعیت حکمرانی آب، بهره‌وری و مداخله ذینفعان در مدیریت منابع آب که عمدتاً مقولاتی نرم‌افزاری، بسیار کم‌هزینه‌تر اما متضمن کار اجتماعی، اجماع‌سازی، درافتادن با صاحبان منافع و تفویض اختیارات است، بسیار عقب‌مانده و ابتدایی است. همین وضعیت در خصوص کشیدن جاده‌های بسیار نیز صدق می‌کند. جاده‌ها بسیارند اما بخش خصوصی پویا و فعالی که محصول تولیدشده خود را با استفاده از این جاده‌ها به بندرهای صادراتی و بازارهای مصرف جهانی برساند، وجود محسوسی ندارد.

صندوق بین‌المللی پول در 7 دسامبر 2015 بعد از پایان مشورت‌های ماده 4 خود با ایران، گزارشی درباره اقتصاد ایران منتشر کرده است. در این گزارش به صراحت آمده است مهم‌ترین موانع رشد در سال‌های 2012 تا 2015 عبارت بوده‌اند از: دسترسی به تامین مالی، بی‌ثباتی سیاستی، تورم، بوروکراسی ناکارآمد، عرضه ناکافی زیرساخت. پنج عامل اول که بر رشد کند اقتصادی ایران و به تبع آن اشتغال‌زایی اندک تاثیر داشته‌اند ماهیت غیرزیرساختی دارند. برای مثال، مهم‌ترین عامل با اصلاح نظام بانکی، دارایی‌های مشکوک‌الوصول بانک‌ها، نظارت بانک مرکزی، موسسات مالی و اعتباری غیرمجاز و قوانین ضد پولشویی و فساد ارتباط دارد. اینها اصلاحات ساز‌و‌کاری و نه ساخت و سازی هستند.

ترکیبی از پوپولیسم، بوروکراسی ناکارآمد، اقتصاد سیاسی اصلاحات نهادی و بوروکراتیک، به علاوه منافع فاسد ناشی از سرمایه‌گذاری هنگفت در زیرساخت‌ها، دولت‌ها را به سمت ساخت و ساز می‌کشاند. این گرایش به تدریج نظام برنامه‌ریزی و ساختار حکمرانی را به یک پیمانکار بزرگ تبدیل می‌کند و در این فرآیند، رشد و اشتغال فراموش شده و فساد اوج می‌گیرد.

علی ربیعی با طرح ایده‌هایش نکته دیگری را نیز مدنظر داشته است. وضعیت درآمدهای دولت، قیمت‌های نفت، سهم بودجه عمرانی در بودجه کشور، و چشم‌انداز تغییرات قیمت نفت در کنار میزان نیازمندی‌های جامعه ایران، حاکی از آن است که ایده «دولت سرمایه‌گذار» که اعتبارات لازم برای زیرساخت‌ها و همچنین برنامه‌های رفاهی پرخرج اما نا‌هدفمند را تامین می‌کرد به پایان خود نزدیک شده است. از این‌رو، تداوم جریان توسعه در ایران به کمک دیدگاه دولت «ساخت و سازی» امکان‌پذیر نیست.

دولت‌ها در ایران دیگر نمی‌توانند کلنگ ساخت و ساز و قیچی بریدن روبان افتتاح زیرساخت‌ها را در دست بگیرند. دولت در ایران اگر می‌خواهد تسهیل‌کننده و تسریع‌کننده جریان توسعه باشد، باید گستره دانایی‌اش از ساز و کارهای تنظیم‌گری موثر را افزایش دهد، به مردم تکیه کند تا حمایت اجتماعی لازم برای اعمال تغییرات در ساختار منافع مبتنی بر اقتصاد سیاسی موجود را کسب کند، و از مسیر گفت‌وگوی واقعی با جامعه، ساز و کارهای حکمرانی را بهبود بخشد. دولت در ایران باید به دنبال تغییرات بنیادین قاعده بازی باشد، قواعدی از همان جنس که بازی والیبال را کاملاً متحول ساخت.

چالش فیش‌های حقوقی: بازسازی سرمایه اجتماعی

این مطلب در روزنامه شرق مورخ 10 تیر 1395 منتشر شده است.

این روزها مسئله فیش‌های حقوق نامتعارف که از آنها به نجومی تعبیر می‌شود و برخی از آن به فیش‌گیت تعبیر می‌کنند به تهدیدی علیه سرمایه اجتماعی و البته عامل تضعیف گفتمان و پایگاه اجتماعی و سیاسی دولت تبدیل شده است. واقعیت این است که دولت یازدهم در سه سال گذشته با چالش‌های بسیاری در عرصه عمومی مواجه بوده اما عمده آن چالش‌ها ناظر بر مذاکرات هسته‌ای بودند و از آنجا که افکار عمومی - به شهادت نظرسنجی‌های معتبر- با دولت همراه بوده است، آن چالش‌ها هرگز نتوانست ضربه‌ای اساسی به پایگاه اجتماعی دولت وارد کند؛ اما ماجرای فیش‌های حقوقی به‌کلی متفاوت است. جامعه در شرایط بی‌کاری و رکود گسترده و درحالی‌که از دولت انتظار چنین چیزی را نداشته، با مسئله فیش‌های حقوق نامتعارف مواجه شده است. افکار عمومی با چندین سؤال بنیادین مواجه شده است: چرا باید در چنین شرایط اقتصادی‌ای چنین حقوق‌هایی پرداخت شود؟ آیا دریافت‌کنندگان این حقوق‌ها، مستحق دریافت آن‌ بوده‌اند؟ گستره چنین پرداخت‌هایی چه اندازه است؟ پرداخت این حقوق‌ها از چه زمانی آغاز شده است؟ جامعه اگر پاسخی درخور برای این پرسش‌ها نیابد، عمق بی‌اعتمادی‌اش عمیق‌تر خواهد شد. مسئله این است که فقط پای دولت در میان نیست. مردم از خود می‌پرسند این کشور دیوان محاسبات، سازمان بازرسی کل کشور، دستگاه‌های نظارتی و اطلاعاتی و کنترل‌های نظام بانکی نداشته است که چنین اتفاقاتی در نظام اداری افتاده است. مسئله اصلا به موج‌سواری مخالفان دولت و پایان آن ختم نخواهد شد. عواقب آن نیز به یک جناح سیاسی ختم نخواهد شد.
پرسش مهم در چنین وضعی این است که آیا می‌توان این تهدید جدی را به فرصت تبدیل کرد و آفت کشنده‌ای را که به جان سرمایه اجتماعی افتاده است، از میان برد؟ اینجاست که تحلیل نظری عوامل ایجاد سرمایه اجتماعی به‌کار می‌آید. بو روثستاین، استاد علوم سیاسی سوئدی و محقق انستیتو کیفیت حکومت دانشگاه گوتنبرگ با نقد ایده رابرت پاتنام معتقد است اعتماد و سرمایه اجتماعی محصول کیفیت نهادهاست. خلاصه استدلال روثستاین که در کتاب «دام‌های اجتماعی و مسئله اعتماد» (١٣٩٣) بیان شده این است که «...اعتماد اجتماعی «از پایین» تولید نمی‌شود بلکه «از بالا» تولید می‌شود. دقیق‌تر این‌که، نوع خاصی از نهادهای سیاسی هستند که اعتماد تولید می‌کنند. نهادهای حکومتی و خط‌مشی‌هایی که برابری سیاسی، حقوقی و اجتماعی تولید می‌کنند، و بر اصول انصاف، صداقت و بی‌طرفی بنا شده‌اند، اعتماد به بار می‌آورند. استدلال می‌شود که منطق فراگیر شیوه‌ی نوردیک دولت رفاهی است که به بهترین وجه به چنین نهادهایی که بیشترین مناسبت را با تولید برابری سیاسی، حقوقی و اجتماعی دارند، شباهت دارد. استدلال می‌شود که گونه‌ی نوردیک دولت رفاهی میزان زیادی اعتماد تولید می‌کند و هم‌چنین متکی بر سطوح بالایی از اعتماد اجتماعی است». وقتی می‌توان اعتماد تولید کرد که نهادهایی وجود داشته باشند که برابری سیاسی، حقوقی و اجتماعی در آنها رعایت شود و بر اصول انصاف، صداقت و بی‌طرفی بنا شده باشند. مؤسسه تحت رهبری روثستاین ١١ سال است که بر کیفیت حکومت، مقابله با فساد، اعتماد و سرمایه اجتماعی متمرکز شده و شواهد کافی برای نسبت کیفیت حکومت و اعتماد ارائه کرده است. نگاه‌کردن به مسئله فیش‌های حقوقی از زاویه نظریه روثستاین پنجره‌ای می‌گشاید تا به ‌یافتن پاسخ این پرسش که چگونه می‌توان تهدید فیش‌های حقوق را به فرصت تبدیل کرد امیدوار شویم؛ اما پیش از آن باید مفهوم دیگری را نیز توضیح دهم. مفهوم بزنگاه برای تشریح وضع فعلی در نظام اداری و دولت بسیار راه‌گشاست. بزنگاه به وضعیتی ‌گفته می‌شود که سیستم تحت بررسی - در اینجا نظام اداری، دولت و بخش‌هایی از نظام سیاسی- برخی ویژگی‌های قبلی خود را از دست داده و آماده است تا وارد مسیرهایی شود که پیش‌تر امکان آن وجود نداشته است. بزنگاه، کوتاه‌مدت است و دوام زیادی ندارد. من وقتی مفهوم بزنگاه را برای وضع فعلی به‌کار می‌برم، منظورم آن است که فشار سنگینی بر نظام اداری، دولت و دستگاه‌های نظارتی وارد می‌شود تا پاسخ‌گو شوند.

شبکه‌های اجتماعی در موقعیت بی‌نظیری قرار گرفته‌اند به‌نحوی‌که نه‌تنها متهم به ترویج فساد یا بی‌بندوباری نیستند بلکه در موضع افشاکننده خطا یا فساد قرار گرفته‌اند و نقش نهاد مدنی مؤثر برای الزام به پاسخ‌گویی را ایفا می‌کنند. دولت و نهادهای نظارتی هیچ پاسخ قانع‌کننده‌ای ندارند و یادآوری اینکه چنین پرداخت‌هایی در گذشته هم صورت می‌گرفته است دردی را دوا نمی‌کند و فقط نشان می‌دهد که نابسامانی در نظام اداری ریشه تاریخی دارد. بیان اینکه چنین حقوق‌هایی فقط در دولت و شرکت‌های دولتی پرداخت نمی‌شود، بلکه بانک‌ها، شهرداری‌ها، بنیادها و سایر نهادهای عمومی غیردولتی نیز چنین حقوق‌هایی می‌پردازند، فقط فشار برای پاسخ‌گویی را بیشتر می‌کند. سیستم باید پاسخ دهد که چگونه یک تخلف یا رویه غیرمنصفانه در طول زمان (دولت‌های قبلی تاکنون) و گستره سازمانی (دولت و نهادهای عمومی غیردولتی) رواج داشته و تاکنون درمان نشده است. این مسئله از طریق مناقشات جناحی نیز حل‌شدنی نیست زیرا افرادی از هر دو جناح سیاسی اصلی و دولت‌هایی برآمده از هر دو جناح رقیب درگیر این مسئله بوده و هستند. مسئله فیش‌های حقوق، مدعای یک جناح علیه جناح دیگر یا ادعای یک قوه علیه قوه‌ای دیگر نیست؛ بلکه طرح مدعای مردم در برابر کل قوا و نهادهای نظارتی  است. بزرگی مسئله، میزان تهدید آن ‌را مهم جلوه می‌دهد اما به همان میزان نیز فرصت می‌سازد. دولت و سایر قوا اگر عزم راسخی برای اصلاح نظام اداری و بازسازی اعتماد اجتماعی داشته باشند، اکنون در بهترین زمان ممکن قرار دارند. جامعه به‌یک‌باره نسبت به عارضه‌ای بزرگ در نظام اداری آگاه شده و با حساسیت بسیار انجام اصلاحات را مطالبه می‌کند. بزرگی مشکل نظام اداری در ایران به حدی است که دولت‌ها همواره در این بلاتکلیفی به‌سر برده‌اند که اصلاح آن ‌را از کجا آغاز و حمایت اجتماعی لازم برای چنین اصلاحات دردناکی را چگونه حاصل کنند. اما این حمایت اجتماعی، حساسیت و مطالبه به‌یک‌باره فراهم شده است. شدت مطالبه و حساسیت عمومی به اندازه‌ای است که جامعه تمام‌قد پشت‌سر کسانی می‌ایستد که بخواهند اصلاحات در نظام اداری را از روزنه بسامان‌کردن نظام حقوق و دستمزد آغاز کنند. اما حرکت به سمت اصلاحات، چند پیش‌شرط دارد؛

1.     اصلاحات در نظام اداری نیازمند مشارکت نظام سیاسی و جامعه مدنی است. نمایندگان دولت و نهادهای سیاسی کسانی هستند که مردم تا حدودی به آنها خوشبین نیستند و ازاین‌رو اتاق‌های دربسته بوروکراسی دولتی و سایر نهادها، اعتماد مردم را به اقدامات اصلاحی جلب نمی‌کند.

2.     فقدان شفافیت است که منجر به مسئله فیش‌های حقوقی و شکست اعتماد مردم شده است. شفافیت را نمی‌توان از طریق سازوکارهای غیرشفاف تضمین کرد. تدوین گزارش‌هایی که فرایند تولید آنها شفاف نباشد و افکار عمومی در جریان چگونگی تولید آنها نباشد، مشکل عدم‌اعتماد را حل نمی‌کند.

3.     مسئله حادث‌شده محصول ابهام و نقصان اطلاعات است. بنابراین نمی‌توان در گزارش‌هایی مشحون از نقصان اطلاعات و پرسش‌های بی‌پاسخ، اعتماد را بازسازی کرد. پیشنهاد من این است که مسئله پیش‌آمده به فرصتی بی‌نظیر برای بازسازی اعتماد اجتماعی از مسیر مشارکت دولت و جامعه مدنی در مدلی برای بررسی، رفع و تضمین عدم تکرار آن تبدیل شود. تشکیل «کمیته ملی شفافیت» با ترکیبی برآمده از نهادهای حاکمیتی، بخش خصوصی و جامعه مدنی اولین گام به‌سوی ایجاد سازوکاری جهت بررسی مسئله است. قانون اساسی ابزار ایجاد چنین کمیته‌ای را در اختیار رئیس‌جمهور قرار داده است.

کمیته ملی شفافیت باید ظرف مدتی معین «گزارش ملی» درباره توصیف، تبیین و راهکارهای حل مسئله حقوق‌های نامتعارف ارائه کند. مسئله فیش‌های حقوقی از آنجا که مسئله‌ای اجتماعی شده و در لایه‌های عمیق آگاهی مردم رسوخ کرده است، باید طی سازوکاری اجتماعی حل شود. بنابراین فرایند اجتماعی عملکرد کمیته ملی و شفافیت فرایند تدوین گزارش ملی، به اندازه محتوا و راهکارهای پیشنهادی توسط این کمیته و گزارش اهمیت دارد.

اولین‌بار نیست که فرصتی برای همکاری جامعه و دولت بر محور مبارزه با رویه‌ای غلط و گاه فاسد ایجاد شده، اما استفاده ‌نکردن از این فرصت به آن معناست که مردم مطمئن می‌شوند هیچ عزم جدی‌ای برای مقابله با این‌گونه رویه‌ها وجود ندارد. بزنگاه ایجاد‌شده به‌سرعت اثر خود را از دست می‌دهد و مطالبه اجتماعی ایجادشده برای پاسخ‌گویی با تعمیق بدبینی جایگزین می‌شود. هیچ بیانیه، توضیح شفاهی، عذرخواهی، فرافکنی یا کتمانی قادر نیست جایگزینی برای درپیش‌گرفتن رویه‌ای مدنی- حاکمیتی برای بررسی مسئله و مواجهه شفاف با مسئله ایجادشده باشد. چنین مسائلی بی‌شباهت به سرطان نیستند. سرطان به‌تدریج در بافت‌ها رشد می‌کند و به‌یک‌باره سر برمی‌آورد. برخی مواقع آن‌قدر دیر شده که دیگر چاره‌ای جز تسلیم در برابر مرگ نیست، اما نظام‌های اجتماعی هیچ‌گاه نمی‌میرند و تسلیم‌شدن معنایی ندارد. اما درمان سرطان، هزینه‌بردار، دردناک و رنجورکننده است؛ اما چاره‌ای جز درمان بیماری نیست. گاه باید تن به شیمی‌درمانی داد و گاه باید زیر تیغ جراحی رفت؛ اما گریزی از درمان دردناک نیست. سرطان را باید پیش از آنکه همه بافت‌ها را درگیر کند، درمان کرد.

منابع
روثستاین، بو. دام‌های اجتماعی و مسئله اعتماد. ترجمه محمود شارع‌پور، محمد فاضلی، لادن رهبری، و سجاد فتاحی. انتشارات آگه. ١٣٩٣.

اصلاح‌طلبی را تعریف کنیم

برخی فکر می‌کنند مسأله فیش‌های حقوقی یک بازی سیاسی است که جناح منتقد دولت حسن روحانی به راه انداخته‌اند و بنابراین ادامه دادن این ماجرا، بازی در زمین حریف است. اما واقعیت این است که ماجرای فیش‌های حقوقی از ابتدا اصلاً سیاسی نبوده است. این ماجرا برآمده از احساس نابرابری است – که همیشه وجود داشته و امروز تشدید شده است؛ به علاوه در دسترس قرار گرفتن یک ابزار به نام شبکه اجتماعی. کارمندان یک اداره حالا قادرند نارضایتی و احساس بی‌عدالتی خود را به سرعت با دیگران به اشتراک بگذارند و از آن‌جا که این احساس بی‌عدالتی در جامعه فراگیر است، خیلی سریع فراگیر می‌شود. جناح سیاسی منتقد دولت نیز حاضر است مدتی با این قضیه بازی کند،اما اصلاً تمایلی به کش دادن آن ندارد.

فیش‌های حقوقی کلان فقط در دولت و شرکت‌های زیرمجموعه پرداخت نمی‌شوند، بلکه شاید منبع بزرگ‌تر چنین فیش‌هایی در سازمان‌های عمومی غیردولتی، بنیادها یا سایر نهادهایی باشند که اتفاقاً دولتی‌ها در آن سهمی ندارند. هم‌چنین دریافت‌کنندگان عمده چنین فیش‌هایی اغلب آدم‌هایی غیرسیاسی و برآمده از بوروکراسی غیرشفاف و ناکارآمدند که گرایش جناحی و سیاسی ندارند و با همه دولت‌ها کار می‌کنند. آدم‌هایی که ماهی خود را از آب می‌گیرند. شفافیت برای هر دو گروه – منتقدان دولت و بوروکرات‌های فرصت‌طلب – سم کشنده است. شفافیت دوستان زیادی ندارد و دشمنایش انبوه است. بنابراین تئوری موج‌سازی منتقدان علیه دولت از اساس غلط است. منتقدان دولت فقط در حد یک بازی رسانه‌ای یک هفته‌ای حاضر به استفاده از این مقوله بوده و هستند. اما اصل ماجرا، اجتماعی است.

مردمانی سرخورده، بیکار، گرفتار آمده در رکود و برآشفته از واقعیت بی‌عدالتی، نیروی محرکه جریان اجتماعی و سیاسی فیش‌های حقوقی هستند. این نیروی محرکه اگر نادیده گرفته شود، عاقبت ناخوشایندی ایجاد خواهد کرد. اگر هم جدی گرفته شود و انرژی مطالبه‌گری آن‌ها به ورودی عزم ملی برای اصلاح نظام اداری بدل شود، بزنگاهی مهم در تاریخ اصلاحات در ایران رقم می‌خورد.

من معتقدم حالا وقت آن است که اصلاح‌طلبی را تعریف کنیم. مسأله فیش‌های حقوقی بزنگاهی برای تعریف اصلاح‌طلبی واقعی است. من پیش‌تر هم نوشته‌ام که اصلاح‌طلبان و اصول‌گرایان در ایران در دو محور با یکدیگر فرق دارند: سیاست خارجی و دو شعار نامفهوم. تکلیف سیاست خارجی مشخص است. اصلاح‌طلبان سر سازگاری بیشتری با جهان خارج دارند. اما دو شعار نامفهوم این دو گروه در عرصه سیاست داخلی عبارتند از: توسعه سیاسی و صیانت از ارزش‌ها.

توسعه سیاسی شعار نامفهوم اصلاح‌طلبان است. دوای هر دردی را در این مفهوم می‌جویند و هنوز هم معنا و نسبت تاریخی آن با واقعیت اقتصاد سیاسی جامعه ایرانی آشکار و تئوریزه نشده است. اصول‌گرایان نیز سال‌هاست بر حفاظت از ارزش‌ها تأکید می‌کنند و وقتی ارزش‌ها پای فسادهای کلان، تخریب محیط زیست، آسیب‌های اجتماعی و ... قربانی می‌شوند، صدایی برنمی‌خیزد و مصداق پیدا نمی‌کنند. هر دو شعار چون ابزارهایی شبح‌گون در فضای گفتمان سیاسی دو رقیب تلو تلو می‌خورند.

اما الان وقت تعریف اصلاح‌طلبی است. نسبت اصلاح‌طلبی با اصلاحات اداری چیست؟ آیا وقت آن نرسیده که شفافیت در نظام اداری ایجاد شود؟ شک ندارم که انبوهی از اصلاح‌طلبان و اصولگرایان با افزایش شفافیت در نظام اداری مخالف‌اند. سابقه دولت‌های نهم و دهم، تکلیف اصولگرایان را مشخص می‌کند، اما هیچ دلیل قانع‌کننده‌ای هم نداریم که نشان دهد اصلاح‌طلبان قبلاً چنین حقوق‌هایی دریافت نکرده‌اند. فرایند و ساختار نظام اداری در ایران بیمار است و از این تن بیمار، عفونت‌های بسیار بیرون می‌زند.

من فکر می‌کنم «کمیته ملی شفافیت» (National Transparency Committee-NTC) و تدوین «گزارش ملی شفافیت» (National Transparency Report-NTR) راهکاری برای آغاز اصلاحات اداری در ایران است. یادمان باشد پیچیدگی و بزرگی مسأله ناکارآمدی و نابه‌سامانی نظام اداری در ایران به اندازه‌ای است که سال‌ها مصلحان در این اندیشه بوده‌اند که اصلاحات در آن‌را از کجا آغاز کنند و مهم‌تر آن‌که «حمایت اجتماعی» و «گفتمان سیاسی» لازم برای چنین اصلاح و جراحی بزرگی را چگونه فراهم آورند. امروز به واسطه ترکیب یک وضعیت اجتماعی به شدت نابرابر و ابزار شبکه‌های اجتماعی، چنین فرصتی خلق شده است. ما باید این فرصت را قدر بشناسیم و مطالبه برای اصلاحات واقعی در نظام اداری را آغاز کنیم. اگر با این ایده‌ها موافق هستید برای فراگیر شدن سه کمپین تلاش کنیم.

اصلاح‌طلبی واقعی را آغاز کنیم

تشکیل کمیته ملی شفافیت مطالبه ماست

گزارش ملی شفافیت را منتشر کنید