دولت ساخت‌وسازی، دولت سازوکاری
این مطلب در روزنامه شرق مورخ 12 اردیبهشت 1395 منتشر شده است.
-------------------------------------------------------------------------------------------
دولت‌های متوالی در ایران وقتی به رسانه‌ها و مردم گزارش می‌دهند، دائم از تعداد پروژه‌هایی که در آن‌ها سرمایه‌گذاری کرده‌اند، کلنگ‌های زده‌شده و روبان‌های بریده‌شده سخن می‌گویند. کلنگ و روبان در دولت پرکارانِ کم‌خواب به اوج رسید و گفته می‌شود بیش از 40 هزار پروژه عمرانی در آن هشت سال شروع شدند که البته میراثی سنگین و گران و نه شاید گرانبها هستند. این گونه دولت را می‌توان «دولت ساخت و ساز» نامید که همه عمرش را درگیر «توسعه زیرساخت» است. اما آیا مهم‌ترین وظیفه دولت‌ها ورود به ساخت و ساز است؟
سوزان رز-آکرمن در کتاب فساد و دولت (آکرمن، 1385) می‌نویسد «کشورهای دارای درآمد پایین و کشورهایی که نرخ‌های رشد اندکی دارند اغلب در وضعیت دشواری هستند زیرا نمی‌توانند از منابع انسانی و مادی خود به‌طور مؤثری استفاده کنند. آن‌ها نیازمند اصلاحات نهادی هستند، اما این‌گونه اصلاحات دشوارند. ساختن سدها، بزرگراه‌ها و تسهیلات بندری از نظر فنی ساده است. اصلاح حکومت و کمک به رشد یک بخش خصوصی نیرومند، وظایف ظریف‌تر و پیچیده‌تر و دشواری هستند که نمی‌توان آن‌ها را به یک طرح مهندسی فروکاست.» (صص. 6-5) این عبارت، تفاوتی آشکار میان دولت‌های ساخت‌وسازی و دولت‌های سازوکاری قائل می‌شود. دولت ساخت‌وسازی دائم درگیر ساخت سازه‌ها، کارخانه‌ها و سرمایه‌گذاری‌هایی است که بارها ساخت آن‌ها را تجربه کرده و طنز ماجرا این است که درباره آن‌ها به این نتیجه رسیده که باید خصوصی شوند. اما دولت سازوکاری درگیر اصلاح رویه‌های مولد انگیزه‌ها، رقابت و تقلیل فرصت‌های فساد و به‌کار بستن شیوه‌های جذب مشارکت بیشتر مردم است.
دست زدن به اصلاح سازوکارها، نیازمند درگیر شدن با منافع سازمان‌یافته و غیرسازمان‌یافته است و به اجماع‌سازی، گفت‌وگو با ذینفعان و ریسک انجام دادن فعالیت‌هایی است که کلنگ و روبان در آن‌ها نقشی ندارند و بنابراین برای نمایش‌های پوپولیستی هیچ تناسبی ندارند. فرض کنید که دولت موفق شود مدت زمان اخذ مجوزهای لازم برای راه‌اندازی یک کسب و کار را از 250 روز به 10 روز کاهش دهد. همه این کار می‌تواند در قالب یک سامانه یا پنجره واحد رخ دهد، چیزی در فضای مجازی که نمایش آن به یک مانیتور و نرم‌افزار خلاصه می‌شود. در ضمن این‌گونه اقدامات بسیار بسیار کمتر از ساخت سد، کشیدن جاده یا انتقال آب هزینه دارند و بنابراین انگیزه‌های شرکت‌های پیمانکاری یا گروه‌های صاحب قدرت برای انتفاع اقتصادی را تحریک نمی‌کنند. از این‌روست که ترکیبی از انگیزه‌های پوپولیستی سیاستمداران، منافع شرکت‌های پیمانکاری و زنجیره‌های تأمین مواد ساخت و سازی، و انتفاع بوروکراسی دولتی از محل ساخت و ساز، به علاوه انگاره عمومی جاافتاده‌ای در درون مردم که گزارش کار دولت‌ها را – در کوتاه‌مدت - بر اساس تعداد کلنگ‌ها و متراژ روبان‌ها ارزیابی می‌کند، دولت‌ها را «ساخت‌وسازی» می‌کند و سازوکارهای حکمرانی به فراموشی سپرده می‌شوند.
آیا شواهد تجربی نیز مؤید این دیدگاه هستند که بهتر و بیشتر بودن زیرساخت‌ها به رشد اقتصادی بیشتر نمی‌انجامند؟ یک بررسی مختصر شواهدی قابل توجه ارائه می‌کند. صندوق بین‌المللی پول در 7 دسامبر 2015 بعد از پایان مشورت‌های ماده 4 خود با ایران، گزارشی درباره اقتصاد ایران منتشر کرده است. در این گزارش با درج نموداری به صراحت آمده است مهم‌ترین موانع رشد در سال‌های 2012 تا 2015 عبارت بوده‌اند از: دسترسی به تأمین مالی، بی‌ثباتی سیاستی، تورم، بوروکراسی ناکارآمد، عرضه ناکافی زیرساخت (P. 25). پنج عامل اول که بر رشد کند اقتصادی ایران و به تبع آن اشتغال‌زایی اندک تأثیر داشته‌اند ماهیت غیرزیرساختی دارند. برای مثال، مهم‌ترین عامل با اصلاح نظام بانکی، دارایی‌های مشکوک‌الوصول بانک‌ها، نظارت بانک مرکزی، مؤسسات مالی و اعتباری غیرمجاز و قوانین ضد پولشویی و فساد ارتباط دارد. این‌ها اصلاحات سازوکاری و نه ساخت‌وسازی هستند.
حال بیایید داده‌های
مجمع جهانی اقتصاد[1] درباره رتبه رقابت‌پذیری کشورها و هم‌چنین رتبه‌بندی بانک
جهانی درباره رشد اقتصادی همان کشورها را با یکدیگر مقایسه کنیم. جدول 1 این
مقایسه را نشان می‌دهد. من تعمداً کشورهای با درآمد پایین، توسعه‌نیافته یا در حال
توسعه را برگزیده‌ام. من از تورش ناشی از انتخاب موردهای خاص مطلعم، و می‌دانم که
تحلیل رابطه رشد اقتصادی، زیرساخت و کیفیت نهادها پیچیده‌تر و مستلزم جزئیات فنی
بیشتری است. اما همین جدول ساده حاوی داده‌های روشنگری است. می‌توانیم به این
واقعیت نگاه کنیم که ایران (در کنار کاستاریکا) دارای بالاترین رتبه زیرساخت است،
اما کمترین میانگین رشد اقتصادی را با فاصله‌ای فاحش در چهار سال متوالی داشته
است. اتیوپی، کشوری که در آخرین ردیف جدول قرار گرفته دارای کمترین نمره زیرساخت
است اما کیفیت نهادهای آن از ایران بهتر است. بهترین کیفیت نهادی (ناظر بر مجموعه‌ای
از شاخص‌های مربوط به فضای کسب و کار، تضمین سرمایه‌گذاری‌ها، حمایت از حقوق
مالکیت و حمایت از حقوق معنوی) متعلق به بوتسواناست که در ادبیات توسعه مثالی از
رشد اقتصادی مداوم و موفق در آفریقاست. مورد هند نیز قابل توجه است. کشوری که می‌رود
تا به سومین اقتصاد بزرگ جهان از نظر تولید ناخالص داخلی تبدیل شود، از نظر
زیرساخت‌ها نمره‌ای بدتر از ایران دارد.
داده‌های جدول 1 هرگز نافی تأثیر زیرساخت‌ها در رشد اقتصادی نیستند اما اولویت زیرساخت‌ها در ایجاد رشد اقتصادی را زیر سؤال می‌برند. فرید زکریا در کتاب جهان پساآمریکایی می‌نویسد چین با وجود سریع‌ترین رشد در سال‌های 1980 و اوایل 1990 جاده‌ها، پل‌ها و فرودگاه‌هایی بسیار بدتر از هند امروز داشت، و به همین ترتیب معتقد است زیرساخت‌های بهتر فرانسه سبب نشده‌اند تا بتواند بر عملکرد بخش خصوصی پویاتر و محیط بهتر کسب و کار آمریکا فائق آید و سال‌ها رشد اقتصادی کند را تجربه کرده است.
هیچ کس نمی‌تواند مدعی نالازم بودن زیرساخت‌ها برای توسعه شود و سرمایه‌گذاری دولت‌ها در زیرساخت را به کلی نفی کند، اما می‌تواند با تمایز نهادن میان دولت ساخت‌وسازی و دولت سازوکاری، به تحلیلی از رفتار دولت‌ها رسید. ترکیبی از پوپولیسم، بوروکراسی ناکارآمد، اقتصاد سیاسی اصلاحات نهادی و بوروکراتیک، به علاوه منافع فاسد ناشی از سرمایه‌گذاری هنگفت در زیرساخت‌ها، دولت‌ها را به سمت ساخت و ساز می‌کشاند. این گرایش به تدریج نظام برنامه‌ریزی و ساختار حکمرانی را به یک پیمانکار بزرگ تبدیل می‌کند و در این فرایند، رشد و اشتغال فراموش شده و فساد اوج می‌گیرد. جالب اینکه سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌هایی برای تحقیق و توسعه که «منفعت کلنگ و روبان» آن‌ها اندک است و سطح سرمایه‌گذاری در آن‌ها نیز برای بوروکراسی و پیمانکاران انگیزاننده نیست، در شمار زیرساخت‌های مورد تأکید دولت‌ها در نمی‌آیند.
دولت‌ها بر افسانه‌های بسیاری بنا می‌شوند و توسعه و ارتقای زیرساخت نیز ظرفیت آن‌را دارد که یکی از افسانه‌های اتکای دولت باشد و این افسانه نیز مثل هر افسانه دیگری بر ترکیبی از حقیقت و مجاز بنا شده است؛ افسانه‌ای که دولت‌ها را کلنگ و قیچی به دست می‌سازد و پوپولیسم را بال و پر می‌دهد. آینده توسعه در ایران نیازمند رمزگشایی بیشتر از این افسانه است. افسانه‌ها حاوی روایت‌هایی از رخدادهای محیرالعقول و گاه معجزه‌ها هستند، اما افسانه زیرساخت برای اکثریت مردم و جریان توسعه معجزه نخواهد کرد. فیض معجزه زیرساخت برای پیمانکاران، سیاستمداران و بوروکرات‌هاست.
منابع
- رز-آکرمن، سوزان. (1385) فساد و دولت: علت‌ها، پیامدها و اصلاح. ترجمه منوچهر صبوری. انتشارات پردیس دانش.
- IMF. (2015) ISLAMIC REPUBLIC OF IRAN: 2015 ARTICLE IV CONSULTATION—PRESS RELEASE; STAFF REPORT; AND STATEMENT BY THE EXECUTIVE DIRECTOR FOR THE ISLAMIC REPUBLIC OF IRAN. IMF Country Report No. 15/349.
شاید بحث نرم افزار و سخت افزار مثالی برای آن باشد.